近年来，新疆生产建设兵团（以下简称兵团）深入学习贯彻习近平总书记关于扶贫工作重要论述和中央脱贫攻坚决策部署，大力推动养老服务业发展。兵团各级党委政府出台了一系列加快发展养老服务业的政策文件，开展了公建民营培育规模化连锁化服务机构，积极发挥典型示范项目带动引领发展，不断挖掘老年人才开发潜能，逐步完善养老服务标准化体系建设，大力培养养老领军人才和专业化护理队伍，走出了走一条具有兵团特色的养老服务之路，“老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安”的梦想正逐步实现。

一、主要成效

兵团老年人口基数大、增速快，高龄老年人占比较高。截至2019年9月，兵团60周岁及以上老年人达48.1万，占比16.9%；其中80周岁及以上高龄老年人约7.8万。养老机构及养老设施共263家，其中，已运营的养老机构102家，已运营的社区老年人日间照料中心39家，总床位数17688张，千名老年人拥有床位数36.8张。（截至2018年12月底，系统中统计的兵团养老机构90家，为便于与全国进行横向比较，后续兵团数据分析均采用以上90家机构信息）。在兵团党委和各级领导的支持与指导下，兵团各项老龄事业取得较大发展，呈现出“七高一好”的积极态势。

（一）养老机构入住率高，养老资源配置优化。根据全国养老机构业务管理系统146项指标填报数据（以下简称系统数据），截至2018年底，兵团养老机构入住率为74.9%，其中有27家养老机构的入住率达到100%，远高于51.6%的全国平均水平。

（二）养老机构盈利水平高，可持续发展能力强。系统数据显示，在不包含前期固定资产投入，只核算当年收支情况的条件下，兵团养老机构的盈利水平相对较高。兵团年度内盈利的养老机构占比16.7%，全国年度内盈利的养老机构占比6.4%。兵团53.3%的养老机构能够实现年度内盈利或收支平衡，其中年度内实现盈利或收支平衡的民办养老机构占比60.5%，高于56.5%的全国平均水平。兵团民办和公办（建）民营养老机构年度内盈利占比分别为26.3%和9.5%，显著高于10.3%和6.6%的全国平均盈利水平。

（三）养老服务社会化程度高，呈现连锁化品牌化发展趋势。兵团养老服务社会化程度高，呈现连锁化、品牌化。系统数据显示，兵团公办（建）民营机构有42家，占比46.7%；民办养老机构占比42.2%；全国公办（建）民营机构占比10.1%，民办养老机构占比34.4%。兵团公办养老机构实现公办（建）民营比例为80.8%，大大高于15.4%的全国平均水平。

（四）收住失能半失能老年人比例高，满足刚需服务的能力强。兵团养老机构入住的失能半失能老年人达58.5%，高于50%的全国平均水平，有3家养老机构收住失能半失能老年人占比达到100%，在满足刚需服务中发挥了至关重要的作用。其中，民办养老机构收住的失能半失能老年人比例最高，占比达到66.2%，超过59.8%的全国平均水平。

（五）从业人员专业化程度高，为提升养老服务质量提供保障。兵团养老机构从业人员中护理员占比63.7%，70.1%的护理员持证上岗，两项指标均高于52.7%和60.7%的全国平均水平。兵团专业技术人员占比18%，其中社会工作者占比2%，持证率41.5%。兵团养老机构养护比达1:6.1，即平均每名护理员为6.1名老年人提供照护服务，高于全国平均养护比1:7.1。

（六）入院评估标准化水平高，长期照护试点有效推进。根据系统数据，兵团对老年人进行入院评估的养老机构比例达95.6%，高于87.7%的全国平均水平。在推进长期护理保险试点工作方面，八师石河子市自2017年1月启动试点以来，不断完善长期护理保险机制，组建长期护理保险专业经办服务团队，建立失能评定标准，通过多渠道筹资，为石河子市重度失能的户籍参保人员提供机构护理服务或居家护理保障。

（七）老年人社会参与度高，充分发挥老年人才价值。系统数据显示，兵团养老机构中建有联席会议制度或其他沟通机制的占比达到85.6%，高于66.1%的全国平均水平。92.2%的机构定期征求入住对象及家属的意见与建议，同样高于全国80.1%的平均水平。在实地调研的吾家乐宝趣玩小镇里，老年人依据退休前岗位，每天定时到养老机构设置的“邮政局”等虚拟部门或机构上岗，认真履职，提升自我价值。

（八）行业组织发挥作用好，协同聚力促进养老发展。新疆生产建设兵团养老行业协会于2015年11月成立，在政府、行业、会员单位三者之间发挥着桥梁作用，在人才培训、政策宣传、产业融合、项目实施、行业管理等方面发挥效用，助力兵团养老服务业蓬勃发展。

二、主要做法

兵团着力聚焦养老服务需求，不断健全养老服务体系，努力改善养老服务业发展环境，全面提升养老服务质量，主要做法有如下几个方面。

（一）党委政府高度重视养老服务发展。近年来，兵团各级党委政府高度重视人口老龄化问题，把发展养老服务作为新的经济增长点和重大民生工程，出台一系列加快发展养老服务业的政策文件，在促进养老事业发展中充分履行规划引领、政策调控、资金投入、督促检查等职能，广泛调动各级力量关心、支持、参与养老事业发展的积极性，形成推动养老事业发展的强大合力。

（二）开展公建民营培育规模化连锁化服务机构。兵团养老机构以公建民营为主基调，每年专注于1~2个重点项目的发展提升。通过竞争性谈判方式，引入专业养老机构品牌参与建设运营，形成专业机构深度参与养老服务供给的良性机制，尤其在照顾失能失智老年人方面取得了良好的成效。例如，充分发挥银龄养老院、北湖颐心园养老院等养老服务机构示范带动作用，在养老服务领域着力打造“银龄”“吾家乐宝”等一批具有影响力和竞争力的养老服务商标品牌，各品牌运营的养老服务机构达10家以上。

（三）发挥典型示范项目带动引领发展。兵团通过参与居家和社区养老服务改革试点、长期护理保险制度试点、智慧健康应用试点等典型示范项目，引领带动养老事业发展。五家渠市探索集居家养老、社区养老、机构养老、智慧养老为一体的新型养老模式，与家政服务公司、医院、个体商户等线下服务商建立合作，满足老年人不同的养老需求，实现机构可持续运营。石河子市通过开展长期护理保险试点，针对符合享受待遇条件的参保人员，根据不同方式由长期护理保险基金给予补贴，减轻老年人的经济压力。

（四）挖掘老年人才开发潜能。兵团注重挖掘健康老年人的潜能，为老年人群提供充足的社会参与机会。发挥老年人授知解疑、传承经验、建议咨询等社会功能，化养老压力为智慧财富。银龄大家庭养老服务公司旗下平均每家养老院聘用10~15位退休人员，使退休老年人老有所乐、老有所为，积极参与社会事务，发挥余热。

（五）完善养老服务标准化体系建设。兵团在养老服务业标准体系方面不断开展研究与实践。在师市层面，聘请养老服务体系标准化研究机构作为项目技术咨询单位，编制养老服务工作规范和行业标准。在企业层面，银龄大家庭养老服务公司以标准化试点为契机，建立完善管理服务、质量管控等六大标准体系，促进养老院服务质量持续提升。

（六）注重培养养老领军人才和专业化护理队伍。近年来，兵团高度重视养老服务人才培养，不断涌现出以“孺子牛奖”获得者五家渠市养老院王俊为代表的一大批养老领军人才，带动整个兵团养老行业发展。一方面，注重培养针对“4050”人员的失能失智老年人照护；另一方面，与石河子大学、塔里木大学等高校开展校企合作项目，为养老事业发展储备战略性管理人才。

三、几点建议

近年来，兵团养老服务虽然取得了较好发展，但还存在居家和社区养老服务发展不成熟，机构护理型床位结构性供给不足，日间照料中心难以可持续发展，民办养老服务机构融资难等困难和问题。为进一步推动兵团养老事业发展，尚需从以下几个方面加以改进与提升。

（一）推动居家、社区和机构养老融合发展。进一步研究相关鼓励与扶持政策，引导和支持养老机构发挥自身的专业优势开展延伸服务，为居家老年人提供生活照料、家务料理、心理疏导、整体关怀等上门服务。探索利用互联网技术和信息化手段，提供家庭病床、家庭医生、医疗监护等服务，推进居家社区养老服务站点提档升级，形成一批具有引领示范作用的养老服务综合体。

（二）加大资金和政策支持，推动解决养老机构融资问题。倡导政策引领和资金支持，探索支持商业保险机构举办养老服务机构或参与养老服务机构的建设和运营。拓宽养老服务投融资渠道，鼓励商业银行探索向产权明晰的民办养老机构发放资产（设施）抵押贷款和应收账款质押贷款，推动解决养老服务机构融资问题。探索允许营利性养老机构以有偿取得的土地、设施等资产进行抵押融资，对支持养老服务业力度较大的银行，按其贷款投放额适当给予风险补偿，提升金融机构支持养老服务业发展的积极性。

（三）持续加强养老服务人才队伍建设，提升养老机构长期照护服务能力。依据《养老护理员国家职业技能标准（2019版）》，建立完善养老护理员培养培训和职业技能等级认定制度，健全养老服务人才培养、评价、使用和激励保障政策措施。聚焦高龄及失能失智老年人长期照护服务的刚性需求，明确护理型床位设置指引和建设标准，提高护理型床位占比，探索实施普通型床位和护理型床位差异化补助，不断提高养老机构对失能失智老年人的照护服务能力。

四、几点启示

兵团经济和社会发展水平在全国来说相对较低，却走出一条独具特色的养老服务之路，带给我们以下几点启示。

一是着眼于满足老年人多层次多样化需求，充分发挥市场配置养老资源的决定性作用和政府作用。探索建立一套全国统一的评估标准，为长期护理保险在全国范围内的推广奠定基石。针对特殊困难老年人，通过政府购买服务等方式引入专业化社会组织，发挥政府“保基本、兜底线”的作用；针对社会老年人，发挥社会力量在提供养老服务方面的主体作用，着力提升老年人的幸福感，为老年人提供方便可及、价格合理的各类养老服务和产品。

二是着眼于以供给侧结构性改革为主线，优化养老服务设施供给和充分发挥公建民营的优势。从体系规划、供给主体、供给结构、供给质效上下功夫，进一步改进养老服务供给结构，精准加力补短板，促进养老服务业均衡发展。充分发挥养老机构公建民营的优势，提高养老机构服务质量，优先确保刚需老年群体的养老服务需求得到满足。

三是着眼于发挥行业组织桥梁纽带作用，搭建养老服务交流平台和推进行业规范管理。鼓励地方成立养老行业协会，作为政府与社会沟通的桥梁、养老行业爱老助老的表率、会员单位的服务枢纽和养老行业合作交流的平台，充分发挥其在养老服务领域的社会治理功能，促进养老服务行业发展。

四是着眼于多方合力推进养老服务发展，充分发挥行业领军人才的引领作用和专业助推作用。充分发挥社会力量在养老服务中的主体作用、市场在资源配置中的决定性作用以及家庭和个人的基础性作用，构筑政府、社会、市场、家庭和个人共担的养老服务责任机制。打造一批养老服务领域的管理型领军人才和服务型领军人才，形成专业化、连锁化的养老品牌，提升养老服务的供给质量。

五是着眼于充分发挥老年人才的积极作用，为老有所为创造有利的条件和营造良好的尊老敬老氛围。将老年人才开发利用纳入各级人才队伍建设总体规划之中。鼓励各有关部门建立老年人才信息库，为老有所为创造有利的条件，为有意愿继续就业的老年人提供就业指导和服务。加强对敬老爱老先进人物和集体的宣传，营造养老、孝老、敬老的浓厚氛围。

执笔：陈曦（民政部社会福利中心调研组）

来源：《中国民政》杂志2020年12下

编辑：陈磊